Il deficit democratico dell’Unione Europea: tra legittimità democratica e disaffezione dell’elettorato

Le elezioni europee del 26 maggio si avvicinano, e la campagna elettorale è iniziata ormai anche in Italia. Nell’affrontare queste importanti elezioni, che rendono il Parlamento Europeo l’unico parlamento transnazionale al mondo ad elezione universale diretta, uno dei temi toccati dal dibattito pubblico e politico riguarda l’esistenza di un “deficit democratico” che caratterizza la vita politica dell’Unione Europea (UE).

Secondo questa critica, l’UE manca di legittimità democratica ed è caratterizzata da procedure così complicate da rendere impossibile per i cittadini europei partecipare consapevolmente e influenzare le sue politiche. In questo modo, le istituzioni europee non si adattano alle preferenze dell’elettorato europeo, ma piuttosto lasciano il potere decisionale nelle mani o dei governi nazionali, o degli “eurocrati” (i tecnocrati europei alla guida della Commissione).

Il concetto di “deficit democratico” è in realtà molto complesso e variegato. Per semplificare, si possono categorizzare le critiche di “deficit democratico” dell’UE in due macro-gruppi: da una parte, le accuse alle istituzioni europee di non avere legittimità democratica (problema di accountability); dall’altra, l’accusa all’Unione tutta di non essere in grado di comunicare e difendere le proprie azioni, portando alla disaffezione dell’elettorato circa il suo operato e, in definitiva, la sua stessa esistenza (problema di delivering). Data la grande vastità della matteria, ci si focalizzerà principalmente sul problema di accountability.

Riguardo alla mancanza di legittimità democratica delle istituzioni europee, la Commissione e il Consiglio dell’Unione Europea sono indicati come i principali responsabili “deficit democratico” dell’Unione. La Commissione viene infatti considerata come un organo di burocrati non eletti, definiti “technocratique apatride et irresponsable” dal Presidente francese De Gaulle, che prende tutte le decisioni importanti a livello europeo. Il Consiglio è invece visto come un organo che non risponde delle proprie azioni ai cittadini europei, essendo composto da ministri eletti a livello nazionale e non direttamente in qualità di membri del Consiglio. Anche il Parlamento viene indicato come parte del problema del “deficit democratico” dell’Unione. Pur essendo l’unica istituzione europea direttamente eletta dai suoi cittadini, la sua elezione rimane una elezione di secondo grado, con gli europarlamentari eletti sui territori nazionali ed in base a campagne elettorali troppo spesso di respiro esclusivamente nazionale. Inoltre, il Parlamento è visto come strutturalmente meno influente di Commissione e Consiglio nell’influenzare l’agenda politica dell’Unione.

Ad un’analisi più approfondita tuttavia, appare evidente come molte delle critiche rivolte alla democraticità della struttura istituzionale europea siano infondate. Innanzitutto, alla Commissione vengono imputati molti più poteri di quanti essa in realtà possegga: nonostante abbia il potere esclusivo di iniziativa legislativa, sia il Consiglio che il Parlamento hanno la possibilità di richiedere ed obbligare la Commissione a presentare una proposta legislativa. Anche i Parlamenti nazionali influenzano il potere legislativo della Commissione, in quanto tutte le proposte della Commissione devono essere inviate loro prima di dare inizio al processo legislativo e, se abbastanza Parlamenti obiettano al contenuto di una proposta, la Commissione è obbligata a riconsiderarne il contenuto. Di questo modo, il potere di iniziativa legislativa della Commissione rimane sì esclusivo, ma non assoluto e incontrollato. Inoltre, il potere legislativo della Commissione si esaurisce nel presentare (ma anche successivamente modificare o ritirare) le proposte legislative, senza aver alcun potere nell’obbligare i co-legislatori ad approvarle, i quali possono proporre, modificare e, in caso di mancato accordo, rifiutare le proposte della Commissione.

Allo stesso tempo, la Commissione non è del tutto estranea alla legittimazione democratica. Definire la Commissione come organo “non eletto” è infatti incorretto: come gran parte degli organi delle organizzazioni internazionali, e molti di quelli nazionali, la Commissione è formata tramite elezione indiretta: i suoi membri sono scelti da persone che a loro volta sono state elette direttamente, in questo caso i governi e parlamenti nazionali. Inoltre, la Commissione è sottoposta al controllo del Parlamento europeo in due occasioni. Il Parlamento ha tradizionalmente il potere di censurare la Commissione, ovvero di obbligare tutti i Commissari alle dimissioni, secondo una procedura simile al voto di sfiducia italiano. Ancora più importante è il ruolo che il Parlamento ha assunto recentemente nel procedimento di elezione del Presidente della Commissione. L’articolo 17 del Trattato dell’Unione Europea (TEU) stabilisce infatti che il Consiglio europeo scelga un candidato “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”, e che questo venga poi “eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono”. Dando un’interpretazione estensiva a questo articolo, il Parlamento europeo ha introdotto il metodo dello “Spitzenkandidaten”, secondo cui in cui i partiti politici europei, prima delle elezioni, indicano ciascuno un candidato per la carica di Presidente della Commissione europea. Di conseguenza, il candidato che otterrà la maggioranza dal Parlamento europeo dopo le elezioni sarà considerato come il candidato designato alla presidenza della Commissione. L’attuale Presidente Junker è stato eletto nel 2014 secondo questa procedura, e il Parlamento ha annunciato l’intenzione di mantenere il metodo dello “Spitzenkandidaten” anche per le elezioni del 2019.

Quanto al Consiglio dell’UE, basti sottolineare che anche in questo caso i suoi membri derivano la legittimità democratica indirettamente da elezioni nazionali. Pur in mancanza di uno specifico “mandato europeo” che guidi i ministri nazionali nel rappresentare gli interessi nazionali nel Consiglio, essi comunque sottostanno alle logiche elettorali per cui i cittadini europei hanno la possibilità di approvare o meno il loro operato tramite il voto al partito a cui appartengono. Inoltre, il Consiglio applica ulteriori meccanismi particolari a tutela della sua “democraticità”, che non operano sulla sua elezione, ma piuttosto sul rispetto delle differenze nazionali all’interno dell’iter decisionale: attraverso complesse procedure, il Consiglio infatti assicura a tutti gli Stati Membri, anche quelli più piccoli, di avere voce in capitolo sulle decisioni da adottare, allo stesso tempo tutelando gli interessi della maggioranza dei cittadini europei.

Infine, anche le critiche rivolte al Parlamento europeo, per quanto poggino su problematiche reali, non possono adombrare la grande importanza rivestita da questo organo nel quadro legislativo europeo, specialmente a seguito del Trattato di Lisbona entrato in vigore nel 2009: gli europarlamentari, eletti ogni cinque anni da quasi 300 milioni di europei, portano la voce dei cittadini direttamente al cuore dell’Europa. Grazie al Parlamento europeo, i cittadini diventano attori attivi della politica europea. Inoltre, il voto ha acquisito sempre più importanza coll’aumentare dei poteri del Parlamento, ora co-legislatore con poteri praticamente parificati a quelli del Consiglio, e con voce in capitolo in materie di rilevanza primaria quale il già citato processo di formazione e controllo della Commissione e il bilancio dell’Unione.

Fatte queste considerazioni, è evidente come il termine “deficit democratico” applicato al quadro istituzionale europeo non sia pienamente giustificato, ma allo stesso tempo nemmeno fuori contesto, in quanto sono evidenti le differenze dei meccanismi di legittimità democratica degli Stati e dell’Unione. Questo però non deve portare alla conclusione che l’UE sia in difetto di legittimità democratica, ma piuttosto che l’UE non aderisca al modello democratico incarnato dagli Stati-nazione. L’UE, come definito nel 1963 dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea nel caso Van Gend en Loos in rifermento all’allora Comunità Economica Europea, “costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale […] che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini”. Di conseguenza, le classiche nozioni di legittimità democratica vanno riadattate ad un modello riferito ad un’organizzazione internazionale che contiene al suo interno una unione non solo di cittadini, ma anche di stati. L’attuale Unione quindi deriva la sua legittimità sia dagli Stati Membri, rappresentati dal Consiglio dell’UE e dal Consiglio europeo, e che sono responsabili dinanzi ai loro cittadini tramite il controllo dei Parlamenti nazionali, che dal Parlamento europeo, direttamente eletto dai cittadini europei. La parola chiave in questo contesto non è più “legittimità democratica diretta”, ma piuttosto consenso, in quanto l’Unione Europea non è stata disegnata di modo da rispondere alle sole leggi democratiche della maggioranza, ma piuttosto trovare armonia tra le mille anime che governano i processi decisionali europei. Al di là del loro processo di elezione, la Commissione, il Consiglio e il Parlamento sono infatti costretti a trovare un sostanziale consenso sulle materie europee di maggiore rilevanza, tramite un processo decisionale che trascende il concetto di “democratico”.

Questo è lo stato dell’arte della legittimità democratica dell’Unione a livello istituzionale. Detto ciò, il concetto di “deficit democratico” va ben oltre i metodi di elezione e di cooperazione delle istituzioni europee. Il nocciolo della crisi democratica che l’Unione sta indubbiamente vivendo andrebbe infatti individuato nella progressiva disaffezione e disinteresse dei cittadini europei nella vita politica dell’UE: il progressivo aumento dei poter del Parlamento ha coinciso con l’aumento dell’astensione alle urne alle elezioni europee, che all’ultima tornata elettorale hanno visto meno della metà degli aventi diritti partecipare al voto. Questo dato preoccupante, per quanto in linea con la diminuzione della partecipazione alla vita politica anche a livello nazionale, non può che far riflettere sulla necessità di semplificare, se non l’iter di formazione e decisione delle istituzioni europee, almeno la strategia di comunicazione e promozione dei risultati raggiunti a livello europeo. Andrebbero inoltre introdotti degli ulteriori collegamenti tra il voto dei cittadini e l’UE: la mancata approvazione delle liste transazionali a seguito della Brexit è in tal senso una grande delusione. In attesa che le necessarie riforme alla iper-complicata struttura europea vengano introdotte, è importante trasmettere e far conoscere con maggiore chiarezza gli elementi democratici già esistenti in seno all’Unione.

FONTI

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- Casu, S. L’UE come tertium genus nel diritto internazionale: il caso van Gend & Loos, Ius in Itinere, 12 giu 2018, https://www.iusinitinere.it/lue-come-tertium-genus-nel-diritto-internazionale-il-caso-van-gend-loos-10761

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